Канцер Ю.А. История развития энергоснабжения в России и науки, его изучающей.// Энергетика и право.№2, 2013 г.
История развития энергоснабжения в России и науки, его изучающей
Аннотация: энергоснабжение является конститутивной основой жизнедеятельности человека, важным технологическим процессом, обеспечивающим функционирование всего народного хозяйства страны, претерпело серьезные изменения в процессе своего развития. Речь идет не только о совершенствовании самих процессов подачи различных ресурсов и законодательства, регулирующего соответствующие отношения, но и эволюции теории энергоснабжения, которая зачастую играет роль локомотива в названных процессах и должна идти на шаг вперед самого законодательства.
Ключевые слова: энергоснабжение, ресурсоснабжение, электроэнергетика, история развития, законодательство, наука, этапы развития.
Энергоснабжение во всех его проявлениях является необходимым условием жизни современного общества. Ресурсоснабжение обеспечивает деятельность не только промышленных предприятий, заводов и фабрик, учреждений здравоохранения и образования, кредитных учреждений и торгово-развлекательных объектов, но и жизнедеятельность граждан в процессе обычного потребления ресурсов. От надлежащей подачи энергоресурсов и оказания коммунальных услуг зависит благополучное развитие страны и регионов, условия жизни и благоустройство домов и мест пребывания людей.
Многолетняя реформа электроэнергетики, начатая в 90-х годах, завершилась в 2008 году. Однако в ближайшем будущем нас ждет новый виток реформ в данной отрасли.
Также, в последнее время, в сфере жилищно-коммунального хозяйства было принято большое количество правил, сменяющих и дополняющих друг друга. Названные правила относятся как к особенностям предоставления коммунальных услуг собственникам жилых помещений, так и к особенностям заключения и исполнения договоров энергоснабжения, заключаемых между управляющими компаниями и ресурсоснабжающими организациями.
Наука, изучающая сферу правового регулирования энергоснабжения и жилищно-коммунального хозяйства также претерпевала естественные изменения, главном образом, обусловленные трансформацией системы энергетики страны и соответствующего законодательства. Вместе с тем, фундаментальные подходы к договору энергоснабжения, его правовой природе часто оставались неизменными.
Названное обуславливает важность не только мер организационных и экономических преобразований, но и непременного правового обоснования и сопровождения энергоснабжения в его развитии. Энергоснабжение имеет определенную историю развития с точки зрения правовой базы и с точки зрения цивилистического понимания (теорий энергоснабжения).
Интересным, имеющим научно-практический смысл, представляется следующий подход к вопросу о периодизации энергоснабжения и науки, ее изучающей.
Саму историю энергоснабжения на примере электроснабжения авторы Грищенко А.И., Зиноватный П.С. разделяют на три периода[1], что обуславливает аналогичное условное деление развития законодательства в сфере энергоснабжения и теории.
В основу периодизации авторы положили способ государственного регулирования электроснабжения как главенствующую составляющую всего энергоснабжения.
Первый период охватывает время от зарождения электрохозяйства в 19 веке до его национализации советской властью в 1918 году. В это время электростанции и иные электрические сооружения проектировались и строились почти исключительно за счет частного капитала. Роль государства ограничивалась техническо-полицейским надзором за безопасным пользованием электричеством и соблюдением гражданских законов в части купли-продажи, подготовкой необходимых изменений в гражданское законодательство и поощрением научных разработок в области электротехники. Вместе с тем, на этом этапе были разрозненные теоретические попытки отнесения энергоснабжения к договору подряда или к договору купли-продажи.
Второй период охватывает все время существования советского социалистического строя в нашей стране, при котором вся предпринимательская деятельность была монополизирована государством. Личная собственность граждан ограничивалась лишь предметами домашнего обихода, трудовыми доходами, небольшим жилым домом; в пользование им государство могло выделить небольшой земельный участок. Однако все это под страхом уголовного наказания было запрещено использовать для извлечения «нетрудовых доходов». Электрификация РСФСР и СССР осуществлялась государственными органами и предприятиями на основе директивных планов в условиях отсутствия всякой конкуренции. Примечательно, что в советское время не было принято ни одного закона, связанного с энергетикой. Вся эта отрасль, развившаяся в Советском Союзе к 80-м годам прошлого века до колоссальных масштабов, регулировалась исключительно административными актами — постановлениями Совета министров и приказами министров энергетики. Наука этого периода часто шла в унисон с социалистическим строем и воспевала существующий законодательный порядок. Вместе с тем, основные подходы к определению правовой природы договора энергоснабжения, его предмета, прав и обязанностей сторон, стали фундаментальными, вошли в учебники по гражданскому праву этого и последующего периодов.
Третий этап в развитии российской электроэнергетики начинается с 1992 года одновременно со становлением новой российской государственности и началом рыночных преобразований в экономике. В свете этого, в 90-х годах и начале 2000-х годов был принят ряд основополагающих программных документов (концепции реформ), а также сами законы и подзаконные нормативные акты. Наука стала изучать не просто сам договор энергоснабжения, а отдельные аспекты в регулировании оптового и розничного оборотов электроэнергии, услуг по передаче электроэнергии, услуг по компенсации потерь электроэнергии. И, конечно же, на современном этапе активно стала обсуждаться реформа деления генерации, сетевой деятельности и сбыта.
Дореволюционный этап развития энергоснабжения и науки, его изучающей. Для данного этапа характерно отсутствие широкого потребительского характера применения электроснабжения, скудное правовое регулирование. Также, характерной чертой досоветского периода развития истории науки в сфере энергоснабжения является техническо-прикладное направление ее развития, поскольку ориентирована была преимущественно на выработку правил безопасности, технического присоединения, и в меньшей степени была связана с обсуждением покупки энергоресурсов субъектами рынка.
С изобретением в 1832 году Павлом Шиллингом телеграфа связано первое практическое применение электричества в потребительских целях. В нем при помощи электрических сигналов слабого тока информация могла передаваться в любое место, где есть приемник таких сигналов. Электросвязь стала бурно развиваться вследствие изобретения телефона А. Беллом (США) и П. Голубицким (Россия).
Первый нормативный правовой акт появился как следствие необходимости обеспечить безопасность населения от угроз получения удара током. Именно с такой целью возникли «Временные правила канализации электрического тока большой силы и устройства проводов и прочих приспособлений для электрического освещения» (12 августа 1885 года).
До 1917 года локомотивом создания подобных правил был 4-й (электротехнический) отделом Императорского Русского технического общества (ИРТО).
Следующим, отличающимся большей систематичностью и лучшей правовой техникой нормативным актом являются «Временные правила относительно мер предосторожности при устройстве и пользовании электрическим освещением» (2 января 1891 года). Но данные правила снова относились в основном к технической стороне электроснабжения.
Интеллектуальные силы постоянного комитета Съездов и 4-го Электротехнического отдела Императорского Русского технического общества были использованы для подготовки «Правил безопасности при сильных токах низкого и высокого напряжения для электрических сооружений на рудниках, копях, приисках и горных заводах», утвержденных министром торговли и промышленности 19 августа 1911 г.
Научные исследования в области электротехники и подготовка специалистов с высшим электротехническим образованием в дореволюционной России велись в столичных ВУЗах: Технологическом институте (основан в 1828 г.), Политехническом институте (основан в 1899 -1902 гг.), Электротехническом институте, Институте инженеров путей сообщения. В 1905 году трудами К.А. Круга началось преподавание электротехники в Московском высшем техническом училище (ВУЗ с 1868 г., ныне МГТУ им. Н.Э. Баумана). Кроме того, высшие технические учебные заведения существовали в других крупных промышленных и интеллектуальных центрах Империи: технологические институты в Киеве, Харькове и Томске, политехнические институты в Риге и Варшаве.
Для подготовки специалистов по повседневному элементарному обслуживанию электротехнических устройств в начале 20 века стали учреждаться курсы электриков.
Относительно трактовки понятия «энергия» как объекта гражданских правоотношений уже на данном этапе имелись разные мнения.
Согласно одной из точек зрения, электрическая энергия, не являясь материальной субстанцией (физическим телом), не соответствует ни одному из признаков объекта прав и не может быть предметом каких-либо обязательств.
Правительствующий Сенат России еще 1902 году указал, что безотносительно от физической природы электричества, составляет ли оно вещь как предмет или только состояние вещи, оно уже успело стать для людей известным экономическим благом и «обладает всеми признаками имущества в смысле закона». Из этого логически вытекает, что и договор о снабжении абонента электричеством представляет собой договор купли-продажи имущества, а не подряда.
Данная теоретическая неясность в отечественном дореволюционном гражданском праве объясняется смешением в одном понятии договора подряда и поставки: «Подряд или поставка есть договор, по силе которого одна из вступающих в оный сторон принимает на себя обязательство исполнить своим иждивением предприятие или поставить известного рода вещи, а другая, в пользу которой сие производится, учинить за то денежный платеж» (Зак. гражд., ст. 1737). Указанный недостаток устранялся в проекте книги пятой Гражданского уложения, составленном в 1899 году и в дальнейшем внесенном на законодательное утверждение в Государственную думу в 1913 году. Там предметом подряда считались только «работы всякого рода», а поставки признавались разновидностью договора купли-продажи.
Аналогичная позиция принята и в нынешнем гражданском праве Российской Федерации: договор энергоснабжения рассматривается в главе 30 «Купля-продажа» части второй Гражданского кодекса РФ.
Основные положения готовящегося в царской России законопроекта 1914 года в области электроэнергетики сводились к следующему:
• разделение всех негосударственных электропередач на четыре вида в зависимости от порядка разрешения их устройства;
• определение порядка отчуждения, временного занятия недвижимого имущества или права участия в пользовании им для устройства электропередач, признанных имеющими государственное или общеполезное значение;
• фактическое сосредоточение высшего заведывания электроэнергетикой в руках министра внутренних дел и междуведомственного Совета электричества.
Инженер П. Гуревич опубликовал в первых двух номерах журнала «Электричество» в начале 1917 года обширную статью под названием «Основные вопросы электрической политики в послевоенную эпоху в России»[2]. По Гуревичу, введение государственной монополии в электроэнергетической сфере – или, по юридической терминологии того времени, государственной электрической регалии – могло совершиться двумя путями, а именно через:
• установление производственной и торговой монополии – самый радикальный путь, для которого требовалось бы изыскать колоссальные капиталы на выкуп в казну всех частных и муниципальных электрических предприятий, в том числе устарелых и экономически невыгодных, а затем возложить на бюрократию несвойственные ей функции поиска и подключения новых абонентов;
• установление торговой монополии – самый нерациональный вариант, при котором на государство ложилось бремя сбыта электроэнергии, а ее производители, частные и муниципальные электростанции, ничем не были сдерживаемы в повышении отпускных тарифов на нее и ничем не побуждались отказываться от неэкономного производства в пользу современных технологий; государственная торговая монополия в данном случае превращалась в скрытый налог на электричество.
В работе автора отмечалось, что без вмешательства государства в дело снабжения страны электрической энергией, тот же ход развития (т.е. строительство множества мелких неэффективных станций как в Германии) будет неизбежен и в России. Если электрические станции будут строиться частным капиталом без единообразного плана, то естественно, капитал этот будет стараться выбрать полем своей деятельности лишь узко ограниченные области с густым населением и хорошо развитой промышленностью, т. е. прежде всего большие города, обеспечивающие скорую и особенно высокую прибыль вложенному капиталу.
Э. Бухгейм, отстаивая идею государственного руководства плановой электрификацией России писал: «На срочном сооружении целой сети крупных электрических станций, для широкой электрификации наших промышленных районов, мы переплатили бы для одного только ускорения их сооружения десятки миллионов рублей, но эти десятки миллионов рублей явились все таки вполне целесообразно затраченными капиталом, так как отсутствие таких электрических станций обходится теперь стране еще гораздо дороже…С самых первых дней войны Германия несмотря на свою и без того чрезвычайно сильно развитую электротехническую промышленность, взялась со всей энергией за еще более широкую и полную электрификацию. Это движение обнаружилось почти во всех союзных государствах, составляющих Германскую империю. Девизом дня теперь должна быть военно-срочная электрификация наших промышленных и сельскохозяйственных районов»[3].
Знаменательным событием в истории науки в рассматриваемой области был 1915 год, когда 11 октября состоялось первое заседание Комиссии по изучению естественных производительных сил России при Академии наук (КЕПС). Ее бессменным председателем до 1930 г. был академик Владимир Иванович Вернадский. Среди прочего, КЕПС занималась вопросом о рациональном использовании сил ветра для получения электроэнергии. Комиссия впоследствии была преобразована Совет по изучению производительных сил (СОПС), а ее отделы стали родоначальниками многих НИИ АН СССР.
Также, важной вехой в развитии ресурсоснабжения явилось событие 14 апреля 1917, когда при Министерстве торговли и промышленности создано Совещание по электротехническим делам под председательством профессора Петроградского Политехнического института, инженера-гидравлика Бориса Александровича Бахметьева. Совещанием были подготовлены проекты положений об использовании водных сил (утверждено 5 мая), о налоге на электроэнергию, об изменении условий договоров на отпуск электроэнергии (утверждено 17 августа), проект положения об электрических единицах, об устройстве и эксплуатации электропередач, об учреждении при Министерстве торговли и промышленности Отдела электричества и Совета по электротехническим делам.
Вообще, как известно, в дореволюционном праве происходит перестройка гражданского законодательства, которая, как верно отмечает профессор М.И. Брагинский, «с неизбежностью потребовала такой же перестройки и одноименной науки права. Это было связано в значительной мере с изменением отношения к многовековой отечественной доктрине гражданского права, с признанием необходимости изучения, наряду с собственным, также и опыта других стран. В этих условиях возрос интерес к римскому праву как истоку всего современного частного права»[4].
При подготовке проекта Гражданского Уложения, который был внесен на рассмотрение Государственной думы в 1913 г., нормы о продаже были помещены в разд. II («Обязательства по договорам») кн. V («Обязательственное право») проекта, поскольку «продажа есть договор двусторонний» и «входит непосредственно в область договорных отношений»[5].
На закате дореволюционного периода развития науки, договор энергоснабжения (договор на поставку ресурса через присоединенную сеть) все чаще стали относить к разновидности договора купли-продажи (или подвиду поставки).
Российский ученый-цивилист Д.И. Мейер пишет, что купля-продажа представляется договором, по которому одна сторона – покупатель, или покупщик (покупатель), приобретает право требовать, чтобы другая сторона – продавец, передала ей в собственность определенную вещь и обязывается уплатить за то известную сумму денег, называемую ценой. Купля-продажа, таким образом, имеет предметом отчуждение права собственности на вещь; следовательно, круг действия ее ограничивается вещами физическими, которые только и могут подлежать праву собственности; но купля-продажа не обнимает вещей отвлеченных, прав на чужие действия.
Поставку он определял как «договор, по которому одна сторона (поставщик) обязывается доставить другой стороне (не имеющей в то время особого названия) какую-либо вещь за известную цену к известному сроку»[6].
В гражданско-правовой доктрине того времени отмечалось значительное сходство поставки и купли-продажи, но в то же время отмечалось, что отличие поставки от купли-продажи состоит в том, что при поставке подразумевается доставка вещи не в момент заключения договора, а по истечении определенного промежутка времени. Этот отрезок времени считался существенным условием договора поставки.
Впрочем, не все цивилисты придерживались точки зрения, что необходимо выделять договор поставки из купли-продажи. Так, Г.Ф. Шершеневич подчеркивал, что это «искусственное разделение», что в дальнейшем купля-продажа и поставка будут объедены в одном понятии о купле-продаже.
В советский же период развития гражданского права сфера применения договора купли-продажи существенно ограничилась и сводилась в подавляющем большинстве к отношениям между гражданами, а также между гражданами и розничными торговыми предприятиями.
Советский период развития юридической науки энергоснабжения. В доктрине советского периода высказываются различные точки зрения касательно природы и места договора энергоснабжения в системе гражданско-правовых обязательств. Вопрос о юридической природе рассматриваемого договора не является сугубо теоретическим. От решения данного вопроса зависит круг правил, регулирующих договорные отношения, складывающиеся на рынках реализации и потребления энергии: права и обязанности сторон, порядок заключения, ответственность при неисполнении обязательств и пр.
Фундаментальные разработки теории гражданского права, воспринятые современными исследователями (часто с обоснованной критикой), относятся именно к рассматриваемому периоду.
В декабре 1920 8-й Съезд Советов РСФСР одобрил план государственной электрификации России (план ГОЭЛРО), разработанный в 1920 году Государственной комиссией по электрификации России во главе с Глебом Максимилиановичем Кржижановским (образована в феврале 1920).
Рассчитанный на 10-15 лет план предусматривал: 1) восстановление довоенной электроэнергетики, 2) строительство 30 электростанций (20 ТЭС и 10 ГЭС) общей мощностью 1,75 ГВт и годовой выработкой 8,8 млрд. кВтч в 8 экономических районах страны – Центрально-промышленном, Северном, Южном, Приволжском, Уральском, Западно-Сибирском, Кавказском и Туркестанском, 3) коренную реконструкцию народного хозяйства на основе электрификации. К 1931 г. план выполнен по основным показателям.
Среди первых нормативно-правовых актов, имевших объектом регулирования обязательства по энергоснабжению (в современном смысле), следует назвать Положение о взаимоотношениях электрических станций, подстанций и распределительных сетей с потребителями электрической энергии, утвержденное Постановлением СНК СССР от 27 декабря 1929 г., в котором указывалось на необходимость заключения договоров на снабжение электроэнергией. Этим актом было положено начало развитию энергетического законодательства в России.
Достаточно подробное регулирование отношения по энергоснабжению получили в Положении о взаимоотношениях между энергосистемами и потребителями энергии, утвержденном Постановлением Совета народных комиссаров СССР от 10 декабря 1934 г. №2692.[7].
Приказом № 64 от 13 декабря 1939 г. в развитие Положения о взаимоотношениях электрических станций и энергетических систем с потребителями электрической и тепловой энергии Народным комиссариатом электростанций и электропромышленности СССР были утверждены Правила пользования электрической и тепловой энергией.
Нашли отражение действующие нормативные акты и передовой опыт по энергоснабжению в новых Правилах пользования электрической энергией. (утв. Приказом Министерства электростанций СССР в 1951 г., вводятся в действие с 1 января 1952 г.).
Договорному регулированию электроснабжения отводилась незначительная роль. Указанным нормативным актом правовое регулирование снабжения электрической энергией впервые было отделено от норм, определяющих пользование тепловой энергией. Заключение договоров о снабжении электроэнергией стало осуществляться исключительно на основе Правил и утвержденного Министерством электростанций СССР Типового договора на отпуск электрической энергии. Сообразно планово-административному укладу экономики советского государства нормы Правил носили преимущественно императивный характер, причем имели обязательную силу как для энергоснабжающих организаций системы Министерства электростанций СССР, так и для потребителей всех министерств и ведомств, поэтому условия договора должны были им соответствовать неукоснительно.
Затем были приняты другие Правила пользования электрической энергией промышленными потребителями, утвержденные Приказом Союзглавэнерго от 12.05.1959 г.
Не менее важным этапом в развитии электроэнергетики стал день 26 сентября 1962 года, когда было учреждено Министерство энергетики и электрификации СССР, которое возглавляло государственное управление электрохозяйством страны вплоть до прекращения существования СССР в 1991 г. На протяжении 23 лет (1962-1985) министром энергетики СССР был профессор Петр Степанович Непорожний, который, применяя научно-прогрессивные методы, во многом предопределил развитие электроэнергетики в те годы. Ведомство стало принимать большое количество актов.
Е.В. Блинкова считает, что «низкое качество нормативно-правовых актов того времени, регулирующих взаимоотношения между энергоснабжающими организациями и потребителями, обуславливалось их ведомственной принадлежностью (Правила пользования электрической энергией разрабатывались инженерами и другими специалистами Министерства энергетики и электрификации СССР, не имеющими необходимого навыка и квалификации по подготовке проектов нормативных актов, недостаточно сведущими в общих тенденциях развития законодательства о хозяйственных договорах). Исправить это положение должны были Правила пользования электрической энергией, утвержденные Приказом Министерства энергетики и электрификации СССР от 6 декабря 1981 г. №3105, однако существенных изменений в правовом регулировании отношений энергоснабжения не произошло»[8].
С развитием самой электроэнергетики, законодательства, ее регулирующей, стали возникать разные по сути научные мысли к подходу правовой природы договора энергоснабжения.
«Еще в 20-е гг. прошлого столетия М.М. Агарков высказал утверждение, что этот договор «нельзя подводить под куплю-продажу», так как «электрическая энергия не является ни правом, ни вещью». Ученый предлагал считать рассматриваемый договор подрядным. Полагая, что электрическая станция не передает потребителю энергии какое-либо имущество, в качестве обязанности электрической станции по договору он предлагал рассматривать обязанность «совершить работу, необходимую для доставления потребителю энергии»»[9]. Данная теоретическая позиция была близка дореволюционному этапу.
В 50-е годы 20 века в советской юридической науке набирало популярность другое мнение. Электрическая энергия была признана самостоятельной ценностью, имеющей характеристику обычного товара. С признанием этого «С.М. Корнеевым был проведен анализ договоров о снабжении через присоединенную сеть энергией, в том числе тепловой, газом, нефтью и нефтепродуктами, водой и другими товарами, который позволил выявить общие признаки, характерные для каждого из них. Это дало возможность рассматривать перечисленные договоры как однотипные и объединить их в одну группу, именуемую договорами о снабжении продукцией через присоединенную сеть, которые в совокупности создавали качественное отличие от всех известных до этого договоров, то есть им была придана самостоятельность. Данное мнение было встречено критически. Оппоненты заметили, что договоры, опосредующие передачу указанных благ через присоединенную сеть, не являются самостоятельными, а примыкают по своей правовой природе к договорам купли-продажи. Однако наименование, которое дал им профессор С.М. Корнеев, получило затем отражение в работах других авторов и используется в действующем законодательстве»[10].
Однако, в 60-е годы также была высказана научно-правовая мысль, что выделение самостоятельного договора на снабжение электрической, тепловой энергией и газом через присоединенную сеть не имеет под собой оснований. «Отмечая сходство условий договора поставки и снабжения газом, О.Н. Садиков указывал на то, что квалификация договора на снабжение газом промышленных предприятий как договора особого вида, а не как разновидности договора поставки, создает для практики определенные трудности»[11].
Небезызвестный цивилист О.С. Иоффе, относящийся как к советскому, так и современному периоду, признавая договоры на снабжение энергией и газом самостоятельными договорами, все же отмечает особый характер соотношения указанных договоров и договора поставки. Договоры на снабжение энергией и газом следует рассматривать как самостоятельные, но в то же время как такие договоры, которые не прямо входят в состав обязательств по возмездной реализации имущества, а в пределах этих обязательств непосредственно примыкают к договору поставки. Их юридическое отличие от поставки воплощается в правах и обязанностях сторон, образующих содержание названных договоров.[12]
Значительно уже сфера применения договора в отношениях между гражданами (продажа предметов личной собственности)[13].
Все правоотношения, складывавшиеся между «социалистическими» организациями в связи с реализацией производимых ими продукции и товаров, регулировались договорами поставки, контрактации, энергоснабжения, которые имели плановую основу и являлись самостоятельными договорами. В правовой литературе того периода данное обстоятельство объяснялось тем, что «при социализме действие закона стоимости сочетается с действием закона планомерно-пропорционального развития и основного экономического закона социалистического общества. В результате закон стоимости утрачивает всеобщее значение, а потому ограничивается и сфера применения договора купли-продажи, используемого преимущественно для реализации предметов потребления и лишь в сравнительно небольших масштабах для реализации средств производства»[14].
Но все равно нельзя не заметить особые черты договора поставки, выделяющие его в отдельный вид договора купли-продажи с самостоятельным значением. Именно к договору поставки стали относить энергоснабжение многие теоретики второй половины советского периода.
С развитием рыночной экономики существенно изменились квалифицирующие признаки поставки, изменился и законодательный подход к регламентации соответствующих отношений.
Договор поставки стал одним из наиболее применяемых в сфере предпринимательской деятельности договоров. Он направлен на возмездное перенесение права собственности на товар от продавца (поставщика) на покупателя. Этот договор является одним из основных видов договора купли-продажи.
Впервые законодательное (в узком смысле этого слова) закрепление отношения энергоснабжения получили только в Основах законодательства СССР и республик 1991 г., которые отнесли договор по передаче электрической энергии через присоединенную сеть к купле-продаже.
Постсоветский (современный) период развития энергоснабжения. Значительные особенности отношений, связанных со снабжением энергией через присоединенную сеть, и в современный, постсоветский период порождают некоторые сложности при определении места договора энергоснабжения в системе гражданско-правовых договоров. В юридической литературе высказаны различные взгляды по данному вопросу.
Важным является указать основные шаги в развитии законодательства в области электроэнергетики, повлиявшие на жизнь каждого гражданина.
В 1980-е годы ЕЭЭС СССР объединяла около 80 местных электроэнергетических систем и свыше 900 электростанций.
Решительные меры реформ в 90-е годы существенно изменили картину. В 1992 году указами Президента РФ от 15 августа и 5 ноября создано Российское открытое акционерное общество энергетики и электрификации «Единые энергетические системы России» (РАО «ЕЭС»).
В 1995 году принят федеральный закон «Об использовании атомной энергии», подтвердивший государственную монополию на атомную энергетику. В следующем году принят федеральный закон «Об энергосбережении», создающий условия для поддержки эффективного использования энергоресурсов, возобновляемых источников энергии и энергосберегающих технологий.
В 2001 году Правительство РФ, находящееся тогда под руководством председателя М. М. Касьянова, принимает постановление № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации». Главные цели реформы провозглашены следующим образом: демонополизация производства электрической энергии, создание конкурентного рынка электроэнергии, сохранение и развитие единой инфраструктуры электроэнергетики (магистральные линии и диспетчерское управление).
В 2003 году принимаются федеральные законы «Об электроэнергетике» и «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике», закрепляющие новую структуру и новые правоотношения в электроэнергетическом хозяйстве страны.
1 июля 2008 года, как итог реформы российской электроэнергетики, прекращается деятельность головного общества РАО «ЕЭС России».
На уровне закона энергоснабжение стало признаваться самостоятельным видом договора купли-продажи лишь в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. В соответствии со статей 84 Основ предметом данного договора являлись энергетические и другие ресурсы, переданные через присоединенную сеть.
Но в дальнейшем законодатель не последовал данной позиции, закрепив в качестве предмета договора энергоснабжения лишь энергию (п. 1 ст. 539 ГК РФ). На отношения, связанные со снабжением через присоединенную сеть тепловой энергией, газом, нефтью и нефтепродуктами, водой и другими товарами, распространены правила данного договора, если иное не установлено законом или иными специальными правовыми актами, регулирующими эти отношения (ст. 548 ГК РФ).
В качестве примера современного цивилистического понимания энергии учеными приведем мнение одного теоретика: «Юридически энергия может быть выражена только в форме обязательства. Это вещь, определенная всегда родовыми признаками, которые выражаются только в результатах ее использования, и подается в соответствии с единицей измерения. Представляя собой важный объект обязательства, она никогда не может быть объектом права собственности»[15].
Брагинский М. И. и Корнеев С. М. сходятся во мнении, что содержание договора энергоснабжения не включает в себя какие-либо обязанности энергоснабжающих организаций и соответственно права потребителей, сходные с таковыми по договору подряда, связанные собственно с выполнением работы. Кроме того, Корнеев С. М. полагает, что абонент заключает договор с целью получения готового результата труда снабжающей организации, определенного товара – энергии.
Большое распространение получила точка зрения, согласно которой договор энергоснабжения представляет собой куплю-продажу. Однако, при этом, не принимается во внимание, что договор энергоснабжения отличается рядом существенных особенностей. Действительно, некоторые нормы, относящиеся к общим положениям о купле-продаже, к договору энергоснабжения неприменимы с учетом специфики тепловой энергии и (или) теплоносителей как объекта договора. К их числу следует отнести, прежде всего, правила об ответственности продавца в случае изъятия товара у покупателя, об отказе продавца от передачи индивидуально-определенной вещи, о гарантийных сроках, о комплектности товара, о таре и упаковке, о сохранении права собственности за продавцом на переданный покупателю товар до полной оплаты этого товара и другие.
Необходимо остановиться и на позиции авторов, которые считают договор энергоснабжения договором поставки.
Так, в свое время данной точки зрения придерживался Сейнароев Б. М. Автор полагал, что «договор на снабжение энергией по характеру опосредуемых им отношений, по основным правам и обязанностям сторон не имеет принципиальных отличий от договора поставки. Поэтому при классификации хозяйственных договоров... виды договоров на снабжение энергией... следует относить к договорному типу поставки»[16].
Изложенная позиция имела определенное основание в то время, когда и в науке, и в законодательстве договор поставки трактовался как совершенно самостоятельный, существенно отличающийся от договора купли-продажи.
Брагинский М. И. пишет, однако, что договор энергоснабжения, являясь отдельным видом договора купли-продажи, по набору квалифицирующих признаков никак не может быть признан ни разновидностью договора поставки, ни непосредственно примыкающим к нему договорным институтом. По его мнению, главное отличие этих двух отдельных видов договора купли-продажи состоит в особенности предмета договора энергоснабжения.[17]
Для договора поставки особые свойства товара не относятся к квалифицирующим признакам, позволяющим выделять этот договор в отдельный вид договора купли-продажи. В отношении же договора энергоснабжения именно уникальная специфика товара – энергии является тем критерием, который служит основанием для выделения договора энергоснабжения в отдельный вид договора купли-продажи. На этой позиции стоит, также Корнеев С. М.
С.М. Корнеев на основе проведенного им анализа договоров о снабжении энергией предложил рассматривать электрическую энергию как ценность, экономическое благо[18]. Он также отметил, что «энергия не может рассматриваться как обычный предмет материального мира, как телесная вещь; она предоставляет собой свойство материи, причем материи, которой придано определенное состояние (напряжение тока, температура воды и т.п.). Это свойство обнаруживается в способности производить полезную работу, создавать необходимые условия для трудовой деятельности и отдыха людей (освещение, вентиляция, отопление и т.п.)»[19].
В свою очередь, столь значительная специфика указанного объекта отношений по энергоснабжению предопределяет необходимость специального регулирования другого объекта, который входит в предмет обязательства, вытекающего из договора энергоснабжения, а именно: действий обязанных сторон, энергоснабжающей организации и абонента, по исполнению соответствующих обязательств.
По мнению А. М. Шафира, договоры снабжения электрической, тепловой энергией и газом образуют самостоятельный гражданско-правовой договор на снабжение энергией и газом через присоединенную сеть.
Как подчеркивает П.Г. Лахно, «поскольку значимость энергии, в том числе электрической, в обеспечении всех сторон жизнедеятельности современного общества весьма значительная, то требуется самостоятельное, комплексное правовое регулирование всей совокупности отношений, связанных с производством, куплей-продажей, передачей (транспортировкой) и потреблением энергии»[20].
Перечень объектов гражданских прав приводится в статье 128 ГК РФ. Так, по мнению Е.А. Суханова, в данной норме законодатель закрепляет не виды объектов прав, а виды объектов правоотношений[21]. Вопрос об отнесении энергии к вещам (имуществу) является спорным.
По мнению П.Г. Лахно, «энергия – это самостоятельное явление (элемент) материального мира и самостоятельный объект гражданских (и не только) прав, не тождественный имуществу (вещи)»[22].
В 90-х годах прошлого существовало мнение, что отношения по снабжению энергетическими и другими ресурсами регулируются как самостоятельный вид отношений, нормы о купле-продаже и поставке на них не распространяются, на что неоднократно указывалось в решениях Госарбитража СССР.
Современный законодатель в статье 3 федерального закона 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» предусмотрел, что «оптовый рынок электрической энергии и мощности (далее – оптовый рынок) – сфера обращения особых товаров – электрической энергии и мощности в рамках Единой энергетической системы в границах единого экономического пространства Российской Федерации….».
Впоследствии с учетом развития науки гражданского права и современных экономических реалий сам Корнеев С. М., а также и Суханов Е.А. сочли, что изложенная ими ранее позиция «не может быть одобрена и не может быть рекомендована для второй части ГК РФ».
Действительно, в цивилистической науке постепенно сложилось представление о том, что договор энергоснабжения находится в «близком родстве» с группой договоров, направленных на передачу товара одной стороной в собственность другой стороне. Поэтому как утверждает Суханов Е. А., трактовать его как совершенно самостоятельный договор гражданского права нет основания. Данной точки зрения в целом придерживаются ученые Санкт-Петербургского государственного университета, среди которых Сергеев А. П. и Толстой Ю. К. , но наиболее последовательно ее отстаивают Корнеев С. М., Суханов Е. А., Брагинский М.И., Витрянский В. В.
Вопрос о соотношении договора энергоснабжения с договорами о снабжении через присоединенную сеть другими, кроме энергии, товарами вызвал в литературе соответствующие споры.
Анализируя содержание ст. 548 ГК РФ, Н.И. Клейн полагает, что «из этой нормы вытекает, что договоры на снабжение тепловой энергией, газом и другими товарами через присоединенную сеть заключаются и исполняются по модели договора на энергоснабжение»[23].
Не соглашаясь с таким утверждением, В.В. Витрянский считает, что снабжение товарами через присоединенную сеть является технической особенностью, одним из способов исполнения обязательства и само по себе никак не может служить видообразующим признаком для выделения отдельного вида гражданско-правового договора, в том числе договора купли-продажи[24].
Автор Ю.В. Романец полагает, что «системным признаком могут быть любые особенности общественных отношений, требующие правового закрепления. Поэтому если способ передачи товара через присоединенную сеть обусловливает необходимость выработки специального правового регулирования, то именно способ передачи товара сам по себе должен рассматриваться в качестве фактора, предопределяющего создание вида гражданского договора. Значение способа передачи товара как самостоятельного нормообразующего признака наиболее наглядно проявляется в тех случаях, когда один и тот же товар может быть предметом различных видов купли-продажи только потому, что различны способы его передачи. Так, если газ поставляется в баллонах – это обычная купля-продажа или поставка. Если же газ передается через присоединенную сеть - это договор энергоснабжения»[25].
Конститутивными признаками договора энергоснабжения в теории и практике современного правового регулирования признаются:
передача товара через присоединенную сеть;
наличие у абонента принимающего устройства для присоединения к сетям снабжающей организации, а также приборов, учитывающих потребление, и иного оборудования, отвечающего техническим требованиям;
возложение на покупателя дополнительных обязанностей, связанных с необходимостью соблюдения режима потребления, безопасности эксплуатации находящихся в его ведении сетей и исправности используемых им приборов и оборудования;
наделение снабжающей организации дополнительными правами в области контроля за состоянием технических средств и безопасностью их эксплуатации[26];
в качестве обязательного участника таких правоотношений выступает лицо, потребляющее энергию (потребитель, абонент) (п. 1 ст. 539 ГК РФ).
«При разработке проекта второй части ГК РФ по договору энергоснабжения возникли острые дискуссии, но Кодекс воспринял договор энергоснабжения как разновидность договора купли - продажи, поскольку энергия – это товар. В европейских странах данный договор также рассматривается как вид договора купли – продажи»[27].
Таким образом, в Гражданском кодексе РФ обязательствам по энергоснабжению отведен отдельный параграф №6 главы 30 ГК РФ, получивший наименование «Энергоснабжение», выделивший договор энергоснабжения в самостоятельную разновидность купли-продажи наряду с розничной куплей-продажей, поставкой, контрактацией, продажей недвижимости и предприятия.
Краткий исторический экскурс демонстрирует, что в юридической литературе существует мнение о том, что договором энергоснабжения охватываются все отношения, складывающиеся при снабжении электрической, тепловой энергией, газом и другими ресурсами.
В отношениях между различными энергосистемами, а также между энергосистемами и производителями энергии, наряду с договором на снабжение электроэнергией, заключаемым между энергоснабжающей организацией и организацией-потребителем электроэнергии, используются договоры на переток электроэнергии и на снабжение энергосистем электроэнергией от блок-станций[28], которые не могут квалифицироваться в качестве договора энергоснабжения (или его разновидности), поскольку в них не участвуют потребители энергии.
На современном этапе развития науки, изучающей энергоснабжение, характерна обоснованная критика проведенной реформы деления энергоснабжения на три «ветви»: генерация, сбыт, сети. Разделение по видам деятельности в отрасли придумали не случайно. Через такое разделение удалось снизить монопольное влияние на потребителя, предоставить ему возможность выбирать поставщика электроэнергии, влиять на качество оказываемых услуг. Без конкуренции на розничном рынке электроэнергии об этом можно будет забыть, условия потребителю будут просто диктоваться.
Вместе с тем, после того как в начале 2013 года несколько гарантирующих поставщиков впервые лишились статуса субъекта рынка, их функции временно стали исполнять МРСК. Тогда же началось обсуждение возможности допустить сетевые организации к официальному аукциону на выбор гарантирующего поставщика. Сетевые компании имеют явное преимущество перед стандартными сбытами, так как у МРСК есть материальные активы и финансовые ресурсы, которыми можно расплатиться в случае возникновения долгов. Кроме того, сектор гарантирующего поставщика, как и сетевые компании, является монополистом в своей сфере. Содержать же две монополии на одном рынке потребителю не под силу: у каждой компании свой руководитель, бухгалтерия, кадровая и юридическая службы, штат инспекторов и контролеров, автопарк. Причем юристы обеих компаний заняты тем, что судятся друг с другом. При объединении компании смогут значительно сократить затраты, а значит, сэкономит на цене и потребитель.[29]
Таким образом, на основе проведенного исследования, возможно сделать вывод, что на фоне прогрессивного развития самой отрасли энергоснабжения, законодательство его регулирующее, также принимает колоссальные масштабы.
Правовой формой, опосредующей процессы потребления энергии выступает договор энергоснабжения, который становится центральным объектом исследований ученых.
Количество теоретических разработок ученых также возрастает, большинство из которых относится к изучению правовой природы, предмета, объекта самого договора энергоснабжения.
Кроме того, некоторые исследователи пытаются заглянуть в будущее и проанализировать предстоящее развитие энергоснабжения в стране.
Дореволюционный этап развития науки, изучающей энергоснабжение, незначителен в силу того, что сама отрасль народного хозяйства только зарождалась. Вместе с тем, имеет смысл проследить разрозненные попытки отнесения энергоснабжения к договору подряда или к договору купли-продажи.
Советский период развития науки был связан с всеобщей электрификацией СССР в условиях отсутствия конкуренции. Основные подходы к определению правовой природы договора энергоснабжения, его предмета, прав и обязанностей сторон, стали фундаментальными, вошли в учебные пособия по гражданскому праву советского и современного периодов. Чаще исследователи относили рассматриваемый договор или к разновидности купли-продажи, или к самостоятельному виду договора.
На современном этапе наука продолжала исследовать правовую природу договора ресурсоснабжения, а также, достаточно активно, реформу деления сетевой деятельности, генерации и сбыта.
В настоящее время энергоснабжение стало не просто обязательным условием развития экономики и жизни людей, а является предметом размышлений общегосударственного масштаба как в управленческих, так и научных кругах.
Принято огромное количество законов, еще больше, подзаконных нормативных актов, регулирующих данные отношения.
Отрасль энергоснабжения в юриспруденции является одной из наиболее сложной, но вместе с тем, прогрессивной и интересной для изучения.
Цивилистическая наука, ставящая объектом исследования проблемы энергоснабжения, не только исследует принятое законодателем множество документов, но и дает практические рекомендации, апробированные правоприменительной практикой.
[1] Грищенко А.И., Зиноватный П.С. Энергетическое право России. (Правовое регулирование электроэнергетики в 1885—1918 гг.), - М.: Издательство «Юрист», 2008.
[2] Гуревич П. Основные вопросы электрической политики в послевоенную эпоху в России. Электричество. 1917 г. № 2.
[3] Э. Бухгейм. Замена топлива электрической энергией // Журнал Министерства путей сообщения. 1917 г. Кн. 5.
[4] Брагинский М.И. Вступительная статья // Актуальные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998.
[5] Гражданское Уложение: Проект Высочайше учрежденной Редакционной Комиссии по составлению Гражданского Уложения / Под ред. И.М. Тютрюмова. Т. 2. СПб., 1910.
[6] Мейер Д.И. Русское гражданское право. В 2 ч. Ч. 2. Изд. 2-е, испр. М.: Статут, 2000.
[7] Блинкова Е.В. Развитие российского энергетического законодательства (основные исторические этапы) // История гос. и права. 2004. №6.
[8] Там же.
[9] Свирков С.А. Договорные обязательства в электроэнергетике // СПС «КонсультантПлюс».
[10] Там же.
[11] Блинкова Е.В. Договор энергоснабжения и подобные ему договоры // СПС «КонсультантПлюс».
[12] Иоффе О.С. Обязательственное право. - М.: "Юрид.лит.".1975.
[13] Комментарий к ГК РСФСР / Отв. редакторы Братусь С.Н. и Садиков О.Н. М.: Юр. лит., 1982.
[14] Иоффе О.С. Обязательственное право. М., 1975.
[15] Саватье Р. Теория обязательств. М.. 1993.
[16] Сейнароев Б. М. Правовые вопросы договора на снабжение электроэнергией предприятий и организаций. С-Пб., 2006
[17] Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. 2-е изд., стер. – М.: Статут, 2011.
[18] Корнеев С.М. Юридическая природа договора энергоснабжения // Закон. 1995. № 7.
[19] Гражданское право. Т. 2. Полутом // Отв. Ред. Е.А. Суханов. М., 1999. Автор параграфа 3 гл. 32 проф. С.М. Корнеев.
[20] Лахно П.Г. Энергия, энергетика и право // Энергетическое право. 2006. № 1 (6).
[21] Гражданское право. В 4 тт. Том 1: Вещное право. Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2005. Автор главы Е.А. Суханов.
[22] Лахно П.Г. Энергия как объект правового регулирования // Экология и энергетика. 2007. № 40.
[23] Гражданское право России. Часть вторая. Обязательственное право: Курс лекций. Отв. ред. О.Н. Садиков. М., 1997.
[24] Витрянский В.В. Договор купли-продажи и его отдельные виды. М., 1999.
[25] Романец Ю.В. Система договоров в гражданском праве России. М., 2001.
[26] См.: Комментарий части второй Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 1996. С. 50 (автор главы - В.В. Витрянский); Гражданское право России. Часть вторая. Обязательственное право: Курс лекций / Отв. ред. О.Н. Садиков. С. 130 (автор главы - Н.И. Клейн).
[27] Сейнароев Б.М. Договор энергоснабжения // СПС «КонсультантПлюс».
[28] Сейнароев Б.М. Правовые вопросы договора на снабжение электроэнергией предприятий и организаций. Алма-Ата.: «Казахстан». 1975.
[29] [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://rbcdaily.ru/tek/562949986478472